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基于績(jī)效評(píng)估的耕地土壤環(huán)境保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策設(shè)計(jì)

發(fā)布時(shí)間：2019/10/10 10:18:10     瀏覽次數(shù)：1123

關(guān)鍵詞 土壤環(huán)境；土壤標(biāo)準(zhǔn)物質(zhì)

  我國(guó)實(shí)行土地國(guó)有制,良好的土壤環(huán)境是各級(jí)政府應(yīng)提供的最基本、最重要的公共服務(wù)之一.耕地有限、人口眾多的基本國(guó)情使我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨著糧食安全和生態(tài)安全的雙重壓力.國(guó)家高度重視耕地保護(hù),劃定了18億畝耕地“紅線”,論文范文財(cái)政在農(nóng)村土地整治、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、耕地地力提升等方面投入了大量資金,確保了糧食產(chǎn)量長(zhǎng)期穩(wěn)定在較高水平.但現(xiàn)有政策多偏重于對(duì)糧食“數(shù)量安全”的考量,而對(duì)“質(zhì)量安全”關(guān)注不夠,導(dǎo)致近年來因農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量下降引發(fā)的人體健康危害事件時(shí)有發(fā)生,甚至影響社會(huì)穩(wěn)定.

  從美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、荷蘭等國(guó)家土壤環(huán)境保護(hù)具體實(shí)踐來看,對(duì)作為基本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的耕地土壤,國(guó)家制定實(shí)施基于成效評(píng)估的激勵(lì)性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策收效較好；從成都、佛山、東莞、海寧等國(guó)內(nèi)實(shí)踐來看,通過對(duì)當(dāng)?shù)丶Z食、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者予以補(bǔ)償,耕地土壤保護(hù)工作可獲得更多的支持.在國(guó)內(nèi)外實(shí)踐基礎(chǔ)上,按照“保護(hù)優(yōu)先”的思路,結(jié)合當(dāng)前我國(guó)耕地土壤環(huán)境保護(hù)面臨的實(shí)際問題,研究設(shè)計(jì)耕地土壤環(huán)境保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策,對(duì)于有效引導(dǎo)地方政府和農(nóng)戶主動(dòng)加大耕地土壤環(huán)境保護(hù)力度,為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)提供良好的土壤環(huán)境質(zhì)量,實(shí)現(xiàn)“數(shù)量安全”與“質(zhì)量安全”雙目標(biāo),推動(dòng)土壤環(huán)境保護(hù)由“末端治理”向“預(yù)防為主”轉(zhuǎn)變將發(fā)揮重要作用.

政策制定的理論依據(jù)

  土壤是構(gòu)成生態(tài)系統(tǒng)的基本要素之一,具有為動(dòng)植物提供養(yǎng)分、固定根系、涵養(yǎng)水源、凈化污染物、美化景觀等重要功能.土壤環(huán)境一旦受到破壞,其關(guān)聯(lián)的諸多功能勢(shì)必受到影響,甚至完全喪失.從國(guó)內(nèi)外大量實(shí)踐來看,對(duì)受污染土壤實(shí)施修復(fù)治理的投人往往是保護(hù)投入的數(shù)十倍、數(shù)百倍.因此,按照“保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主”的基本原則,制定并實(shí)施土壤環(huán)境保護(hù)政策措施,采取經(jīng)濟(jì)手段激勵(lì)引導(dǎo)土壤環(huán)境保護(hù),對(duì)于維護(hù)土壤環(huán)境功能十分必要.

  土壤環(huán)境質(zhì)量是生態(tài)產(chǎn)品之一,相關(guān)主體保護(hù)土壤環(huán)境會(huì)產(chǎn)生外部性效益,同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生機(jī)會(huì)成本和利益損失,這為研究制定土壤環(huán)境保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策提供了基本的理論依據(jù).首先,保護(hù)耕地土壤環(huán)境會(huì)產(chǎn)生生態(tài)、社會(huì)、美學(xué)等價(jià)值,并使保護(hù)主體及其以外范圍得到共享,而目前的市場(chǎng)機(jī)制并未使這種外部效益得到貨幣化體現(xiàn)和對(duì)保護(hù)主體實(shí)施補(bǔ)償,這使農(nóng)戶、地方政府等相關(guān)主體的積極性受到影響；其次,用于生產(chǎn)糧食、蔬菜的耕地,其經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出往往要低于工業(yè)開發(fā)、商業(yè)住宅建設(shè)等非農(nóng)用地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出,對(duì)耕地土壤環(huán)境實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)和用途管制,會(huì)限制排放重金屬、持久性有機(jī)污染物的工礦企業(yè)發(fā)展,以及耕地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)移所產(chǎn)生的土地收益,這將會(huì)對(duì)地方政府的財(cái)政收入產(chǎn)生顯著影響；再次,耕地土壤環(huán)境質(zhì)量具有公共產(chǎn)品屬性,受益者需要通過適當(dāng)形式,對(duì)其提供者的投入和損失加以補(bǔ)償,以促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展.可以看到,當(dāng)沒有有效的政策措施對(duì)這一問題加以解決時(shí),不合理的趨利行為勢(shì)必增加,耕地土壤環(huán)境保護(hù)的難度將逐步加大,耕地土壤環(huán)境質(zhì)量下降的問題將日益加重.

土壤環(huán)境保護(hù)成本分析

政策實(shí)施的實(shí)踐基礎(chǔ)

各地建立耕地土壤保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的主要做法.我國(guó)部分地區(qū)針對(duì)耕地土壤保護(hù)內(nèi)在動(dòng)力不足的問題,相繼出臺(tái)了地方性的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策,代表性地區(qū)包括成都、佛山、東莞、海寧等,但各地結(jié)合自身實(shí)際在具體補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償方式、資金使用管理等方面仍存在一定差異.從補(bǔ)償資金來源上看,成都、佛山和海寧補(bǔ)償資金的一部分均是從土地出讓收益中提取,其余部分資金,成都是從新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)和耕地占用稅中提取,佛山從財(cái)政預(yù)算列支,東莞的補(bǔ)償資金則完全是財(cái)政預(yù)算.從補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上看,各地每畝耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)從200元到500元不等,東莞補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最高,海寧補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最低.從補(bǔ)償范圍上看,東莞以基本農(nóng)田為主,成都和佛山將基本農(nóng)田和一般耕地全部納入補(bǔ)償范圍,但基本農(nóng)田和耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同.

政策實(shí)施過程中仍有待解決的問題.目前多數(shù)地方是依據(jù)耕地?cái)?shù)量進(jìn)行補(bǔ)償,而對(duì)耕地保護(hù)質(zhì)量考慮不夠；補(bǔ)償資金來源多依賴土地收益,隨著國(guó)家對(duì)土地使用管控力度的加大,征地范圍逐步縮小,土地收益將逐漸減少,難以形成持久穩(wěn)定的資金來源；耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般低于基本農(nóng)田的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致基本農(nóng)田的劃定需要更加細(xì)致和精準(zhǔn)；由于耕地土壤保護(hù)補(bǔ)償工作尚處于探索階段,各地監(jiān)管能力有限,補(bǔ)償資金使用監(jiān)管不到位等問題依然存在.因此,耕地土壤環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償應(yīng)改變目前部分財(cái)政資金項(xiàng)目“重資金下達(dá)、輕績(jī)效評(píng)估”實(shí)施方式,在充分進(jìn)行土壤環(huán)境保護(hù)成效評(píng)估的基礎(chǔ)上實(shí)施補(bǔ)償,真正發(fā)揮財(cái)政資金使用效益.

政策框架與實(shí)施路徑設(shè)計(jì)

補(bǔ)償資金測(cè)算.耕地土壤環(huán)境保護(hù)需要同時(shí)調(diào)動(dòng)地方政府和農(nóng)戶的積極性,一需要考慮兩方面因素：一是地方政府為保護(hù)轄區(qū)耕地土壤環(huán)境質(zhì)量,提高環(huán)境準(zhǔn)人條件、拒批部分企業(yè)落戶或關(guān)閉部分現(xiàn)有企業(yè)而減少的財(cái)政稅收；二是農(nóng)戶為保護(hù)耕地土壤環(huán)境,采取環(huán)境友好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式導(dǎo)致的成本增加.財(cái)政稅收損失需要選取經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然條件等相近的地區(qū)作為參照,通過調(diào)節(jié)系數(shù)兼顧區(qū)域發(fā)展的不均衡性.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本增加計(jì)算需要考慮不同類型農(nóng)作物及其播種面積等因素.

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與資金來源.根據(jù)各地已有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),充分考慮國(guó)家和地方財(cái)力可能和補(bǔ)償實(shí)施效果,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可根據(jù)地區(qū)差異確定在每年100～400元／畝.根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、種植結(jié)構(gòu)、主要污染源構(gòu)成等,確定一定比例分別用于補(bǔ)償?shù)胤秸娃r(nóng)戶.結(jié)合國(guó)家財(cái)政體制改革和專項(xiàng)資金優(yōu)化整合契機(jī),遵循民生優(yōu)先原則,針對(duì)當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的嚴(yán)峻形勢(shì),推動(dòng)國(guó)家統(tǒng)籌論文范文財(cái)政、土地出讓收益、礦山出讓收益等,設(shè)立專項(xiàng)資金用于耕地土壤環(huán)境保護(hù).

補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償方式與資金使用.可采取兩類方式進(jìn)行補(bǔ)償：一是采取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式,對(duì)耕地土壤環(huán)境有效保護(hù)的縣（市、區(qū)）政府予以補(bǔ)償；二是采取論文范文直補(bǔ)的方式,對(duì)采取有效措施、保護(hù)成效顯著的農(nóng)戶予以補(bǔ)償.補(bǔ)償資金可用于與耕地土壤環(huán)境保護(hù)密切相關(guān)的標(biāo)識(shí)、防護(hù)設(shè)施、監(jiān)控設(shè)備等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入,采取科學(xué)施用化肥農(nóng)藥、回收廢棄農(nóng)膜、建設(shè)有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品基地等措施的投入,耕地土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)等監(jiān)管能力建設(shè)投入等.

政策實(shí)施路徑.按照國(guó)家關(guān)于土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理工作的總體部署,“十二五”時(shí)期,將啟動(dòng)實(shí)施“土壤環(huán)境保護(hù)工程”.建議結(jié)合“土壤環(huán)境保護(hù)工程”實(shí)施,由國(guó)家環(huán)境保護(hù)行政主管部門會(huì)同財(cái)政部門組織開展耕地土壤環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償政策試點(diǎn),按照“激勵(lì)為主、嚴(yán)格考核、試點(diǎn)先行”的原則,以基本農(nóng)田為重點(diǎn),以縣（市、區(qū)）為考核單元,制定完善相關(guān)技術(shù)規(guī)范、考核辦法、資金管理規(guī)定等技術(shù)和管理文件,逐步擴(kuò)大政策實(shí)施范圍.加快土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)能力建設(shè),逐步完善國(guó)家、省、市、縣四級(jí)土壤環(huán)境環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò),建立土壤環(huán)境信息管理系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)對(duì)各地土壤環(huán)境狀況的動(dòng)態(tài)管理,為土壤環(huán)境保護(hù)績(jī)效評(píng)價(jià)提供數(shù)據(jù)支撐.結(jié)合建立土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理目標(biāo)責(zé)任制,將績(jī)效評(píng)估結(jié)果作為對(duì)相關(guān)地方實(shí)施補(bǔ)償?shù)那爸脳l件,對(duì)土壤環(huán)境質(zhì)量得到有效保護(hù)和改善的縣（市、區(qū)）,論文范文財(cái)政按照補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下達(dá)補(bǔ)償資金；對(duì)未落實(shí)土壤環(huán)境保護(hù)要求、土壤環(huán)境質(zhì)量明顯下降的地區(qū),論文范文財(cái)政停止下達(dá)補(bǔ)償資金,并扣減化肥、農(nóng)藥等補(bǔ)助資金,并采取環(huán)保、用地限批等措施.